消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)示范報(bào)告
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保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是反壟斷法的立法目標(biāo)之一，但保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益較少直接體現(xiàn)在反壟斷法的視野中，反壟斷法更注重保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。從本質(zhì)和客觀要求來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是消費(fèi)者主權(quán)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迎來(lái)了一個(gè)全新的消費(fèi)者主權(quán)時(shí)代。各種壟斷行為不僅具有明顯排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，而且會(huì)造成對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的侵犯，因此受到反壟斷法的禁止。為了在自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中更好地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，本文試圖考察我國(guó)現(xiàn)行反壟斷法律制度在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面的不足，并在此基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)外反壟斷法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的經(jīng)驗(yàn)，尋求方嘉的建議。
一、拷問(wèn)：為什么從反壟斷的角度探討消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)
法律是事物本質(zhì)產(chǎn)生的必然關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)越來(lái)越受到重視。大多數(shù)國(guó)家都制定了保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的專門(mén)法律。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和反壟斷法都以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益為考量因素，都圍繞保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益設(shè)計(jì)了相應(yīng)的制度。然而，在國(guó)內(nèi)外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法和反壟斷法并不是統(tǒng)一在一部法律中，而是獨(dú)立存在的。說(shuō)明二者既有內(nèi)在聯(lián)系，又有顯著差異。
《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》在現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)交易中的特定市場(chǎng)交易行為框架內(nèi)，對(duì)消費(fèi)過(guò)程中受到侵害的消費(fèi)者提供直接保護(hù)。這種保護(hù)是特定的，具有事后救濟(jì)的性質(zhì)�！斗磯艛喾ā穫�(cè)重于規(guī)范市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)行為，以確保良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和秩序。同時(shí)，企業(yè)或企業(yè)為了排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而實(shí)施的一系列限制性競(jìng)爭(zhēng)行為和壟斷行為，表面上看，直接受害者是其他經(jīng)營(yíng)者，但本質(zhì)上或最終結(jié)果是侵犯消費(fèi)者利益�？梢�(jiàn)反壟斷法對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)是迂回的。消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)不是由《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》一部單一的法律來(lái)完成的，而是由包括反壟斷法在內(nèi)的各種法律制度結(jié)合而成的一套消費(fèi)者保護(hù)制度體系，通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、規(guī)范各種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為來(lái)起到保護(hù)消費(fèi)者的作用。因此，有必要從反壟斷法的角度探討消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。
二、考察：反壟斷視角下消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的困境
（一）壟斷規(guī)制下消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)制度“不給力”的尷尬
反壟斷法禁止非法壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者非法集中和行政壟斷。有些壟斷行為看似短期內(nèi)對(duì)消費(fèi)者有利，但長(zhǎng)期來(lái)看，可能會(huì)排擠向消費(fèi)者提供相同產(chǎn)品的企業(yè)，形成寡頭壟斷局面，失去消費(fèi)者的選擇權(quán)。面對(duì)各種壟斷行為，消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)遭遇壟斷規(guī)制體系無(wú)效的尷尬局面。
1、壟斷協(xié)議的規(guī)制體系。在我國(guó)反壟斷法關(guān)于禁止壟斷協(xié)議的規(guī)制體系中，忽視了企業(yè)通過(guò)壟斷協(xié)議濫用市場(chǎng)支配地位，侵犯消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題。濫用市場(chǎng)支配地位與壟斷協(xié)議密切相關(guān)，有些壟斷協(xié)議會(huì)導(dǎo)致濫用市場(chǎng)支配地位的附帶后果。所以他們對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的侵害是類似的。比如家電、航空、汽車(chē)、鋼鐵等行業(yè)，在寡頭壟斷或壟斷的情況下，進(jìn)行價(jià)格聯(lián)盟、壟斷高價(jià)或掠奪性定價(jià)——首先依靠自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)力量，在短時(shí)間內(nèi)大幅度降低商品價(jià)格，與同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)行價(jià)格戰(zhàn)，然后在同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手被排除在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)之外后，全面提高商品價(jià)格。
2、濫用市場(chǎng)支配地位監(jiān)管制度。目前，在我國(guó)反壟斷法關(guān)于濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制體系中，對(duì)于具有合法市場(chǎng)支配地位的企業(yè)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益造成的損害如何規(guī)制，并沒(méi)有規(guī)定。比如我國(guó)鐵路線路的壟斷經(jīng)營(yíng)就是典型的國(guó)家授權(quán)的壟斷經(jīng)營(yíng)模式。在沒(méi)有相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況下，這些壟斷企業(yè)很容易通過(guò)其合法的市場(chǎng)支配地位操縱其產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格，從而損害消費(fèi)者的權(quán)益。此外，微軟和英特爾等跨國(guó)公司在中國(guó)擁有巨大的市場(chǎng)影響力。在計(jì)算機(jī)操作系統(tǒng)市場(chǎng)上，微軟憑借其知識(shí)產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)地位，有能力也有動(dòng)機(jī)提高產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，以此來(lái)剝削消費(fèi)者。
3、運(yùn)營(yíng)商集中監(jiān)管系統(tǒng)。中國(guó)《反壟斷法》第四條規(guī)定：“國(guó)家制定和實(shí)施與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系�！睆谋疚闹�，我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)反壟斷法中的一些規(guī)定帶有產(chǎn)業(yè)政策的色彩是不可避免的。然而，一些產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)者集中與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不一致。比如中國(guó)的航空運(yùn)輸業(yè)，國(guó)家為了促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可能會(huì)制定產(chǎn)業(yè)政策對(duì)該行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)。此時(shí)產(chǎn)業(yè)政策顯示，國(guó)內(nèi)眾多大型航空公司將聯(lián)合統(tǒng)一定價(jià)，提高國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)家采取產(chǎn)業(yè)政策是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，這是可以理解的，但保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益也應(yīng)該是制定產(chǎn)業(yè)政策的應(yīng)有之意。
4、行政壟斷規(guī)制體系。在行政壟斷規(guī)制體系中，不存在政府部門(mén)利用行政權(quán)力為個(gè)體國(guó)有企業(yè)提供不公平庇護(hù)的行為規(guī)制體系。目前，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制仍處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中。政府部門(mén)利用行政權(quán)力對(duì)個(gè)別國(guó)有企業(yè)進(jìn)行不公平庇護(hù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。中石油和中石化作為石油行業(yè)的雙寡頭企業(yè)，并沒(méi)有試圖創(chuàng)新和提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本。而是利用行政權(quán)力賦予的偏心，規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，任意操縱產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，造成石油公司贏不了“優(yōu)”“劣”的惡性局面。
�。ǘ┫M(fèi)者權(quán)益救濟(jì)中反壟斷法律責(zé)任制度的缺失
1、反壟斷法中的民事責(zé)任制度過(guò)于簡(jiǎn)略。我國(guó)反壟斷法第五十條規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任�！彪m然該條規(guī)定了民事責(zé)任，但對(duì)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)責(zé)任的方式?jīng)]有具體規(guī)定。事實(shí)上，責(zé)任主體遠(yuǎn)不止經(jīng)營(yíng)者，責(zé)任主體有很多，包括經(jīng)營(yíng)者的決策者、主要實(shí)施者、行業(yè)協(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)及其直接責(zé)任人。這是我國(guó)反壟斷法法律責(zé)任體系構(gòu)建中責(zé)任主體相關(guān)規(guī)定的制度性缺失。另外，反壟斷法民事責(zé)任的受益人是只包括直接受害者，還是既包括直接受害者，也包括間接和潛在消費(fèi)者？法律沒(méi)有明文規(guī)定。
2、反壟斷法的寬恕政策和承諾承諾制度在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面存在一些問(wèn)題。我國(guó)反壟斷法的寬恕政策才剛剛成型，立法者在制定寬恕政策的過(guò)程中并沒(méi)有考慮到——如何通過(guò)減免罰款的手段，在鼓勵(lì)違法者坦白違法行為的同時(shí)，保護(hù)相關(guān)消費(fèi)者的合法權(quán)益？相關(guān)消費(fèi)者還能獲得向非法經(jīng)營(yíng)者索賠的權(quán)利嗎？關(guān)于承諾承諾制度，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一旦作出承諾承諾，有兩種法律后果：一是承諾具有法律效力，企業(yè)必須受承諾約束；第二，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)接受承諾意味著放棄對(duì)承諾企業(yè)的法律制裁，包括罰款。一方面，該制度對(duì)關(guān)聯(lián)企業(yè)具有很強(qiáng)的約束力，另一方面，免除關(guān)聯(lián)企業(yè)的所有法律制裁可能會(huì)使受損消費(fèi)者處于無(wú)法獲得相應(yīng)救濟(jì)的尷尬境地。
三、探索：反壟斷法視角下消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)的啟示
（1）完善壟斷監(jiān)管體系
首先，就壟斷協(xié)議而言，應(yīng)該制定具體的規(guī)則來(lái)規(guī)范經(jīng)營(yíng)者因壟斷協(xié)議而濫用市場(chǎng)支配地位的行為，以避免一些壟斷競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)損害消費(fèi)者的合法權(quán)益。針對(duì)電信等服務(wù)行業(yè)資費(fèi)收取不合理、捆綁銷(xiāo)售、限制用戶自由選擇通信服務(wù)等問(wèn)題，賦予法律公益研究中心等第三方對(duì)部分涉嫌壟斷行為的企業(yè)和部門(mén)提起訴訟的權(quán)利，以避免消費(fèi)者在與運(yùn)營(yíng)商“爭(zhēng)斗”過(guò)程中單獨(dú)處于不利地位的情況。
其次，在濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)制體系中，將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)因素作為考慮經(jīng)營(yíng)者合法市場(chǎng)支配地位的指標(biāo)。明確排除那些不利于消費(fèi)者公平交易和自主選擇權(quán)利的經(jīng)營(yíng)者擁有合法的市場(chǎng)支配地位。對(duì)因知識(shí)產(chǎn)權(quán)獲得合法壟斷地位的自然壟斷企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者，建立長(zhǎng)效監(jiān)管體系，在未侵犯消費(fèi)者權(quán)益的前提下，嚴(yán)格審查其合法市場(chǎng)支配地位是否成立，降低利用其支配地位謀取經(jīng)濟(jì)利益和侵犯消費(fèi)者權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，在制定具有產(chǎn)業(yè)政策性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管制度時(shí)，應(yīng)注意協(xié)調(diào)經(jīng)營(yíng)者集中與以這些產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)之間的關(guān)系。將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益作為制定產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)營(yíng)者集中監(jiān)管制度的應(yīng)有之義。此外，在審視運(yùn)營(yíng)商的M&;A行為時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)把握M&;A規(guī)模的“度”，爭(zhēng)取規(guī)模的“度”，讓企業(yè)在保障消費(fèi)者福祉的同時(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
此外，筆者認(rèn)為應(yīng)豐富反壟斷法中關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，賦予消費(fèi)者更多的物權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，消費(fèi)者有權(quán)監(jiān)督反壟斷法的實(shí)施。僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管壟斷行為是不夠的。建立包括消費(fèi)者在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，避免或減少公共權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用和權(quán)力尋租。
（2）完善反壟斷法律責(zé)任制度
1、完善反壟斷民事責(zé)任制度。反壟斷民事責(zé)任主體的資格不明確、模糊，受到諸多限制。民事責(zé)任制度中的請(qǐng)求權(quán)主體，需要明確哪些主體有資格對(duì)非法壟斷行為提起訴訟，即哪些主體有資格作為原告。在世界范圍內(nèi)，美國(guó)明確要求原告必須是直接購(gòu)買(mǎi)者，而其他大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)將原告資格授予間接購(gòu)買(mǎi)者。就我國(guó)而言，有學(xué)者指出，由于法官經(jīng)驗(yàn)不足，執(zhí)法資源有限，應(yīng)當(dāng)限制私人反壟斷訴訟的原告資格。但筆者認(rèn)為，反壟斷法的立法目的是保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，反壟斷法對(duì)原告資格的限制不應(yīng)違背反壟斷法的立法目的，也不應(yīng)有損于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。因此，不應(yīng)將潛在消費(fèi)者排除在原告資格之外，但應(yīng)盡快完善潛在消費(fèi)者作為原告提起訴訟的相關(guān)規(guī)定和程序。
2、完善反壟斷法的寬恕政策和承諾制度。在實(shí)施寬恕政策或接受相關(guān)企業(yè)承諾時(shí)，決策應(yīng)考慮相關(guān)消費(fèi)者的合法權(quán)益。在實(shí)施寬恕政策和接受承諾制度時(shí)，可以順利行使相關(guān)消費(fèi)者的請(qǐng)求權(quán)，避免相關(guān)消費(fèi)者因相關(guān)企業(yè)的違法行為而無(wú)法獲得救濟(jì)的情況。
�。�3）完善反壟斷法的實(shí)施
1、設(shè)立特別法院，對(duì)反壟斷私人訴訟案件擁有管轄權(quán)。當(dāng)反壟斷訴訟發(fā)生時(shí)，應(yīng)設(shè)立專門(mén)的法院對(duì)其進(jìn)行管轄。由于反壟斷法不同于合同法，通常很容易通過(guò)合同法的相關(guān)法律法規(guī)來(lái)確定一個(gè)行為是否合法。而大企業(yè)合并、濫用市場(chǎng)支配地位等判斷需要運(yùn)用專業(yè)知識(shí)和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，對(duì)法官的素質(zhì)要求較高。因此，有必要設(shè)立專門(mén)的法院來(lái)管轄私人訴訟案件。在這個(gè)過(guò)程中，也要注意專業(yè)法院與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系。如：法院對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)對(duì)法院的約束力。
2、引入反壟斷法后續(xù)執(zhí)法機(jī)制。賦予與反壟斷訴訟有合法利益關(guān)系的案外人向法院申請(qǐng)加入現(xiàn)有訴訟的權(quán)利，即借鑒美國(guó)反壟斷訴訟的后續(xù)執(zhí)行模式。后續(xù)執(zhí)行模式以反壟斷機(jī)關(guān)的決定為前置程序，在反壟斷機(jī)關(guān)先前決定的基礎(chǔ)上，由私人當(dāng)事人對(duì)被告的非法壟斷行為提起訴訟。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，反壟斷后續(xù)執(zhí)法機(jī)制在美國(guó)私人尋求壟斷侵權(quán)救濟(jì)的過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用。后續(xù)執(zhí)行機(jī)制可以讓消費(fèi)者擺脫個(gè)別起訴的困境。我國(guó)應(yīng)該提倡這種實(shí)施方法，以提高消費(fèi)者維護(hù)自身權(quán)利的積極性。
結(jié)束語(yǔ)
消費(fèi)者主權(quán)時(shí)代的到來(lái)，給消費(fèi)者權(quán)益問(wèn)題帶來(lái)了極大的關(guān)注。雖然我國(guó)《反壟斷法》頒布較晚，但它將保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益作為立法目的之一，這實(shí)際上彌補(bǔ)了專業(yè)法領(lǐng)域?qū)οM(fèi)者權(quán)益保護(hù)的不足。本文在借鑒國(guó)外反壟斷法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從反壟斷法的角度對(duì)進(jìn)一步完善和完善消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)行了粗淺的探討，并提出了初步設(shè)想。當(dāng)然，本文的研究還不夠深入，對(duì)于一些系統(tǒng)的創(chuàng)建也沒(méi)有系統(tǒng)，這是作者未來(lái)的方向。筆者深信，在消費(fèi)者主權(quán)時(shí)代，中國(guó)的《反壟斷法》將不斷完善，消費(fèi)者權(quán)益將得到更好的保護(hù)。
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